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“现在真不知道未来路在何方。”近日,一位独立基金销售机构负责人赵诚(化名)向记者感慨说。他之所以产生

养老金“中央调剂”制度新鲜出炉,终于向“全国统筹”迈进了一步

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火鸟冬眠 发表于 2018-6-20 23:09 | 显示全部楼层 |阅读模式 打印 上一主题 下一主题
说了很多年的养老保险“全国统筹”,终于迈出了实质性的一步。6 月 13 日,国务院下发通知:从 7 月 1 日起建立职工基本养老保险基金的“中央调剂制度”。此后每个季度,各省份养老保险基金将按一定比例向一个“中央调剂基金”上解资金,后者随即将筹集的资金拨付各省份,在这个过程中“均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担”。

根据公布的方案,某省份上解额=(某省份职工平均工资×90%)×某省份在职应参保人数×上解比例。上解比例初期为3%。有学者就此推算,每年上解的中央调剂金总额大约为 6500 亿元。大规模人口流动造成的悬殊抚养比差距,使中国各省份之间养老保险负担差异十分巨大,“贫富不均”,这让全国范围内的“调剂”和“统筹”改革,长期处于决策议程之上。

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这种不均有多严重?2017 年,劳动力大量流入的广东省的抚养比仅为 1:9,而劳动人口大量流出的黑龙江则达到 1:1.3。这意味着,在广东是每 9 个劳动力抚养一个非劳动力,而在黑龙江,这个数字是1.3。2016 年,广东当年的企业养老金累计结余达到 7258 亿元,可以支付 55.7 个月的退休金;而黑龙江的累计结余则亏空 232 亿元,是全国唯一累计结余为负的省份。除了黑龙江,2016 年全国还有 6 个省份当期养老金收不抵支,即便累计尚有结余。

在 6 月 13 日的国新办关于“中央调剂制度”的发布会上,人社部副部长游钧如此描述当前的不均形势:“虽然全国养老保险累计结余资金有 4.14 万亿,但近三分之二集中在东部地区少数几个省份。全国累计结余可以支付 17.4 个月,有些省份可以支付 40、50 个月,每年当期还有上百亿结余。有的省份已经出现当期收不抵支,个别省份累计结余都用完了。”

长期以来,对养老金的处置,地方各自为政,中央只起补救的角色。养老保险资金富裕的省份,可以自行管理资金,投资运营、保值增值;而资金亏空的省份,则依赖中央财政补助。

中央早就试图弥补地区间落差,实现更高层次的“统筹“,但并不顺利。
2010 年出台的《社会保险法》就早已提出:“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”,在全国范围内对养老保险金进行“统收统支”。2011 年出台的“十二五”规划亦提出“实现基础养老金全国统筹”,但是没能实现。2016 年的“十三五”规划,再次提出了同样的目标,但暂无明确时间表。

需要说明的是,以上“基本养老金”和“基础养老金”有所不同,前者同时包括社会统筹和个人账户部分,而后者仅包括社会统筹部分。而本次纳入“中央调剂”的是前者。实现“全国统筹”的主要障碍,在于地方政府出于自身利益的抵触,这清楚地反映在此前推行层次更低的“省级统筹”的艰难上。

中国不同层级的养老保险统筹单位多达 2000 多个,其中主要为市县级,高度“碎片化”。资金池过小,让一些地区的收支常常捉襟见肘,却得不到外地富裕资金池的接济。除此之外,分裂格局也导致养老金地区间转移不畅,影响了劳动力的流动。虽然 1991 年国务院就出台文件,要求养老保险统筹单位逐渐由市县级过渡到省级,但是省级和下级政府之间的博弈让过渡十分困难——在养老保险资金有结余的地区,市县不愿把钱上交给省;而在资金亏空的地方,省级政府又不愿意管理资金池子,因为这将意味着必须以财政为养老金亏空兜底。

结果,虽然官方宣称到 2009 年底全国已经有 31 个省级行政区建立了省级统筹,但事实上,除了四个直辖市和少数几个省、自治区真正实现了“统收统支”以外,大多数只不过是建立了“调剂金”制度,在辖区内进行资金调剂。

如今,这种地方“擦边球”手段却被中央借鉴,建立了“中央调剂制度”,其制度设计被认为是用来“倒逼”各省建立“省级统筹”。而“省级统筹”也终于有了明确的时间表。在“中央调剂制度”公布前两天,国务院副总理韩正在关于“中央调剂制度”实施工作的会议上提出,2020 年全面实现“省级统筹”。

上下级政府之间的博弈也存在于中央和省级政府之间。学者们认为,对全国“统收统付”、“富帮穷”的预期,将促使地方政府降低养老金征缴力度,更多使用结余来支付退休工资。对它们来说,这有“一箭双雕”的功效,一方面可以让自己显得“更穷”,好减少未来的贡献责任,将收益最大化,与此同时,降低养老保险缴费率还可以为本省企业“减负”。

有学者认为,未来养老保险全国统筹成败的关键,将在于如何制约地方政府的机会主义行为。不过中央也有办法。比如在本次的“中央调剂制度”方案中,各省份上解资金将根据核定的上解工资基数和上解人数计算,不与实际征收多寡挂钩,就是为了防止各地企图“少缴多得”。方案还将扩大养老金征缴面列入了省级政府工作考核内容。同时,中央虽然调剂,但是不会为地方政府资金缺口兜底,如果出现不能足额按时发放,责任还是在地方。

公众自然关心本轮新政将如何影响缴费和退休金待遇水平。对此,游钧在13日的发布会上表示,本轮新政是“前台不动,后台调整”,意味着职工的缴费费率和退休金待遇都将不受影响,而中央财政对养老金总体短缺的补助也仍将持续,今年还将增加。

中国养老金虽总体结余 4 万多亿,但是从 2014 年起,支出已经高于收入,差额靠中央补助顶着。2016 年中央对全国养老金的补助超过 4400 亿。
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